重视数据产权制度设计 加快建设数字中国******
作者 :唐树源(上海杉达学院法学系教师 、数字商务研究中心副主任)
党 的二十大报告指出 ,要加快建设网络强国、数字中国 。数据作为新型生产要素 ,对于数字中国的建设具有基础性价值 。2022年12月 ,中共中央 、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用 的意见》(以下简称《意见》) ,对数据产权、数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配制度及数据要素治理制度作出部署 。数据作为新型生产要素,对于整个数字经济的发展都有着关键性价值,厘清数据产权制度是构建数据基础制度的基础性工作。
数据产权制度 的关键性问题
要素市场运行的前提是产权配置清晰,产权不清 的数据资源必然会限制数据市场 的流通和交易。有关数据产权问题,早在2017年 ,习近平总书记就强调“要制定数据资源确权 、开放 、流通、交易相关制度,完善数据产权保护制度” 。有关数据产权的讨论,需要关注如下几点关键性问题:
第一 ,有关数据产权 的立法规定散见于各地政策性文件中,国家层面尚无统一的立法规定 。特别 是在2021年之后 ,各地有关数据要素的政策性文件出台较多,而数据产权 的内容主要分散在各类文件中,各地 的规定也有所不同 。主要存在各地政府“自我赋权”“模糊处理”“规定不全面”等问题 ,这也就促使此次《意见》 的出台,明确了数据产权制度 的重要性,对理论界和实务界都有着定分止争的作用。接下来从国家层面制定数据产权相关的统一性规定已经非常必要,尤其 是在《意见》 的指引下细化数据确权的制度性内容是当务之急 。
第二,数据确权不应只有所有权的确立,而应当构建符合数据独特属性的权属体系。当前国内外研究数据产权主要局限在所有权 的问题上,这将不利于数据要素的市场运营和交易。数据具有有限排他、可分割 、动态调整和技术依赖的独特属性 ,不能等同于石油等自然资源 的确权思路 ,更不应当停留在所有权 的层面。因而此次《意见》提出 的数据确权治理路径是“三权分置”的数据产权运行机制,充分考虑到了数据的独特价值 ,更好地平衡了数据权属与市场应用发展 。
第三,构建数据分类分级确权授权使用机制。《意见》提出要“探索建立数据产权制度” ,其中包括“建立公共数据 、企业数据、个人数据 的分类分级确权授权制度” ,说明数据产权不能“一刀切” 。从分类上看 ,数据可以分为公共数据、企业数据和个人数据 ,每一类数据相关联 的主体和内容都是不同的。如公共数据的主体涉及面更广 ,不同阶段会有不同 的参与主体,权属的确立就更难,但公共数据的开放又更为重要 ,所以平衡两者之间关系 的难题就摆在了决策者面前。同时 ,各类数据的授权机制同样重要并有所不同 ,这无疑增加了数据产权制度的复杂性。平衡好数据各类权利保护并兼顾效率最大的结果是数据产权运营 的重要追求 。
构建“三权分置”的数据产权运行机制
《意见》提出“建立数据资源持有权 、数据加工使用权、数据产品经营权‘三权分置’ 的数据产权制度框架” ,这是接下来数据产权确立 的核心内容 。对于此项较新 的治理机制 ,需要注意理解如下问题:
一方面,“数据资源持有权”是基于数据所有权特殊性 的分离权利 。所有权 、持有权、经营权、使用权 、占有权等都是产权体系中重要的构成,持有权不同于使用权和经营权,更加突出对数据资源的掌控 , 是脱离于所有权 的分离权利 。之所以设立“数据资源持有权”,本质上也 是因为数据资源所有权 的不确定性。
另一方面 ,数据“三权”的分工和定位是不同 的 。 “数据资源持有权”是对于数据资源的掌控权利 ,如个人对个人所有的数据持有权 ,公司对公司所有数据 的持有权,公共管理部门对公共管理服务中产生数据 的持有权。“数据加工使用权” 是对于数据的加工处理活动 的使用权利 ,持有并不代表着有权对数据进行加工处理,在数据授权加工中尤为明显 ,因而使用权所涉及到 的主体就更为多元。“数据产品经营权”是对于数据产品 的经营性权利,数据从一开始 的资源形态,经过加工处理,最后形成为数据产品,可以经营并产生收益 。随着数据交易市场 的快速发展,未来各类数据产品会更加多样和丰富,这也容易引发市场竞争 的垄断和不公平性 ,因而更加公平 、开放的数据产权运行机制 是十分必要的 。
建立数据产权制度需要同步解决 的问题
当数据不确权,就会限制数据的流通交易,而当数据产权机制确立后,随着数据广泛流通使用 ,势必会遇到其他方面的各类问题 ,如各方权益保护、安全、合规等方面的难点问题,需要重点对以下几个方面加以关注 :
第一,健全数据要素权益保护制度 。数据相关的权益保护主要包括数据财产权益和人格权益的保护 。针对不同类型的数据保护内容是不一样的 ,如个人数据重点在于隐私保护与个人信息保护 ,企业数据的重点在于商业秘密与知识产权保护 ,公共数据较为复杂,可能同时包含个人数据和企业数据 的内容。随着数据交易运营的快速发展,多方主体参与会使得各方权益保护更为重要。同时 ,数据也会经历动态发展 的过程,针对不同时期的数据权益保护也不尽相同 ,实践中需要更加细化不同流程和阶段 ,并进行分类分级保护。
第二,重视数据全流程合规能够更好保护数据产权。数据产权制度的确立本质上就是从根源上划清各方主体的数据权益,确保数据运行 的合规。此次《意见》指出要“建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度”“完善数据全流程合规与监管规则体系”“ 统筹构建规范高效 的数据交易场所” 。当前 ,数据合规已经逐步被重视并引入企业实践中,此后 的数据合规需要结合“三权分置”的数据产权运行机制全面梳理并总结 ,明确各方权利和责任 。以数据合规为契机 ,全面开展数据产权保护工作 是较好 的切入点,有助于建立起公平 、经济的数据要素流通和交易环境 。
第三 ,安全 是数据全流程的底线原则,数据产权制度也需要动态调整 ,适应数据市场 的发展 。此次《意见》指出要“统筹发展和安全 ,贯彻总体国家安全观 ,强化数据安全保障体系建设 ,把安全贯穿数据供给、流通、使用全过程,划定监管底线和红线。”数据产权制度本质上是根据数据独特产权属性而创立的 ,当数据要素市场需要更合适 的产权制度的时候,当前 的数据产权制度进行不断调整也 是必然 的 。这当中首要保障的就 是安全底线 ,安全体现在数据权属、内容、技术、载体等层面,也贯穿于数据交易 、授权、加工、开放、共享等全过程 。有了安全的保障,使得数据产权制度更加坚固 ,数据要素的市场活力方能够充分释放。
(文图:赵筱尘 巫邓炎)